Premiata Salumeria Italiana nr. 1, 2006

Rubrica: Leggi e decreti

Articolo di Cappelli M.

(Articolo di pagina 20)

Pacchetto igiene e nuove responsabilitĂ  degli operatori

 

 

Introduzione

L’applicabilità delle norme comunitarie, costituenti il cosiddetto “pacchetto igiene”, impone ad operatori ed incaricati del controllo ufficiale un nuovo e diverso approccio con la tematica della responsabilità. Il percorso iniziato dall’Unione Europea nel 2000 con il “Libro bianco della sicurezza alimentare”, dopo il Regolamento n. 178/2002, è giunto fino ai regolamenti del 2004, da tempo in vigore ma applicabili, com’è noto, a far data dal 1 gennaio 2006. Oltre a fornire un quadro sintetico di tale normativa (che è stata più recentemente integrata, mediante nuovi regolamenti, con alcune prime modifiche, modalità di attuazione, misure transitorie e norme relative alle trichine nelle carni e ai criteri microbiologici), evidenziandone gli aspetti peculiari, si vuol tentare di focalizzare l’attenzione proprio sul concetto di “responsabilità” della sicurezza alimentare.

 

Il quadro normativo

Il quadro normativo comunitario attuale è il seguente:

 

Regolamento (CE) n. 178/2002

La norma parte dalla necessità della libera circolazione di alimenti sicuri e sani e della garanzia di un elevato livello di tutela della vita e della salute umana, da perseguire mediante un riavvicinamento dei concetti, principi e procedure adottati nelle legislazioni degli Stati Membri, ancora troppo distanti tra loro con possibilità di ostacolo e concorrenza non omogenea. Il Regolamento è la traduzione legislativa del “Libro bianco della sicurezza alimentare”: costituendo la base della normativa del settore volta a prevenire le pratiche fraudolente e ingannevoli, l’adulterazione degli alimenti e ogni altro tipo di pratica in grado di indurre in errore il consumatore, stabilisce principi comuni e competenze e i mezzi per assicurare un solido fondamento scientifico, procedure e meccanismi organizzativi efficienti a sostegno dell’attività decisionale nel campo della sicurezza degli alimenti e dei mangimi; definisce “alimento” (o “prodotto alimentare”, o “derrata alimentare”) qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani. In tale concetto vengono comprese l’acqua, le bevande e le gomme da masticare, mentre vengono esclusi i mangimi, gli animali vivi (a meno che non siano preparati per l’immissione sul mercato ai fini del consumo umano: ricordiamo, per esempio, alcuni prodotti ittici come crostacei e molluschi), i vegetali prima della raccolta, i medicinali, i cosmetici, il tabacco, le sostanze stupefacenti o psicotrope e i residui o contaminanti. Si noti che, seppur non compresi tra gli alimenti, i mangimi sono affiancati ad essi con un indissolubile legame secondo il nuovo concetto di filiera, che troverà il suo sviluppo nelle norme successive. I principi generali introdotti sono i seguenti:

Definendo i requisiti di sicurezza e i criteri di determinazione degli alimenti “dannosi per la salute” e “inadatti al consumo umano”, dei quali è vietata l’immissione sul mercato, vengono introdotti, tra gli altri, due importanti concetti: quello degli effetti sulla salute, non solo del diretto consumatore, ma anche dei suoi discendenti e quello degli “effetti tossici cumulativi” di un alimento (problema, per esempio, della copresenza di residui di prodotti fitosanitari diversi, finora considerati ciascuno secondo singoli limiti di legge senza tener conto della somma o della sinergia degli effetti). Per quanto riguarda la responsabilità, il Regolamento (CE) n. 178/2002 recita, all’art. 17, che “spetta agli operatori del settore alimentare e dei mangimi garantire che nelle imprese da essi controllate gli alimenti o i mangimi soddisfino le disposizioni della legislazione alimentare inerenti alle loro attività in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione e verificare che tali disposizioni siano soddisfatte”. L’operatore del settore alimentare è definito come “la persona fisica o giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell’impresa alimentare posta sotto il suo controllo”.

Tale responsabilità si deve estrinsecare anche mediante un adeguato sistema di rintracciabilità, da attuarsi in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione, con obbligo per gli operatori di individuare i fornitori di alimenti, animali e mangimi (rintracciabilità a monte) e le imprese alle quali hanno fornito i propri prodotti (rintracciabilità a valle), con sistemi e procedure documentati; ma anche provvedendo praticamente al ritiro dal mercato dei prodotti non conformi o sospettati di esserlo e al richiamo, con opportuna informazione, di tali alimenti eventualmente già forniti ai consumatori, con informazione delle autorità competenti sugli interventi adottati per evitare rischi al consumatore finale. Gli Stati Membri verificano il rispetto della legislazione alimentare da parte degli operatori, con un sistema ufficiale di controllo, e determinano le sanzioni per le violazioni, che devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. Il Regolamento, inoltre, ha istituito l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare (Efsa), successivamente insediata a Parma, con compiti di consulenza scientifica e assistenza scientifica e tecnica per la normativa e le politiche della Comunità in tutti i campi che hanno un’incidenza diretta e indiretta sulla sicurezza; ha, infine, dettato criteri per il sistema di allarme rapido, la gestione delle crisi e le situazioni di emergenza nel campo degli alimenti e dei mangimi.

 

Il Regolamento (CE) n. 852/2004

Per conseguire l’elevato livello di protezione della vita e della salute umana, con particolare riferimento alla sicurezza alimentare, propugnato dal Regolamento n. 178/2002, e proseguendo sulla strada già tracciata dalla direttiva 93/43/CEE del Consiglio del 14 giugno 1993 (che viene abrogata dall’art. 17) già recepita in Italia con il Decreto Legislativo n. 155/1997, vengono stabilite norme generali sull’igiene destinate agli operatori del settore alimentare.

Il primo dei principi elencati enuncia che “la responsabilità principale per la sicurezza degli alimenti incombe all’operatore del settore alimentare”: viene ripreso quindi quanto già affermato dal Regolamento n. 178/2002.

L’altro principio fondamentale, che costituisce un’assoluta novità normativa, fa riferimento alla necessità di “garantire la sicurezza degli alimenti lungo tutta la catena alimentare, a cominciare dalla produzione primaria”. Ciò partendo dalla premessa secondo la quale è necessaria una strategia integrata dal luogo di produzione al punto di commercializzazione o esportazione.

Per quanto riguarda i principi a livello applicativo viene fatto riferimento a:

Viene, infine, affermato che anche gli alimenti importati devono rispondere agli stessi standard igienici comunitari.

Dall’applicazione del Regolamento sono escluse la produzione primaria per uso domestico privato e la preparazione, manipolazione e conservazione di alimenti per uso domestico privato, nonché la fornitura diretta di prodotti primari dal produttore al consumatore finale o a dettaglianti locali e l’attività di particolari imprese, quali i centri di raccolta e le concerie, rientranti nel settore alimentare solamente in quanto operanti il trattamento di materie prime per la produzione di gelatina e di collagene.

Secondo il Regolamento (CE) n. 852/2004 tutti gli “stabilimenti” (definiti come “ogni unità di un’impresa del settore alimentare”) che eseguano una qualsiasi delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione di alimenti devono essere sottoposti a “registrazione” mediante notifica all’autorità competente effettuata dall’operatore; devono essere notificate anche le variazioni di attività e la chiusura di stabilimenti esistenti. Inoltre, devono essere sottoposti a “riconoscimento” dall’autorità competente, dopo almeno un’ispezione volta ad accertarne la conformità, gli stabilimenti di cui al Regolamento (CE) n. 853/2004 (prodotti di origine animale), quelli per i quali il riconoscimento è previsto ai sensi di disposizioni nazionali dello Stato Membro da questi debitamente comunicate alla Commissione e agli altri Stati Membri e quelli previsti da una decisione della Commissione Europea secondo le modalità previste dalla Decisione del Consiglio n. 1999/468/CE.

Negli allegati, il Regolamento detta i requisiti strutturali ed igienici generali da rispettare, compresi quelli relativi ai rifiuti alimentari, al rifornimento idrico e agli alimenti (materie prime, trattamenti, conservazione, imballaggio, ecc…), con importanti riferimenti all’igiene del personale e alla sua formazione: è prevista (art. 13) la possibilità di deroghe per facilitare l’applicazione dell’HACCP nelle piccole imprese. È inoltre possibile, secondo le procedure comunitarie della Commissione e del “Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali”, introdurre facilitazioni mediante le procedure contenute nei manuali nazionali e comunitari per le corrette prassi operative e per l’applicazione del sistema HACCP.

Viene abrogata dall’art. 17 la Direttiva 93/43/CEE, recepita in Italia con il Decreto Legislativo n. 155/1997 che, pertanto, decade e viene sostituito dal Regolamento, applicabile in tutti gli Stati dell’Unione Europea.

Questo regolamento è rivolto agli operatori , i quali garantiscono che tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione degli alimenti sottoposte al loro controllo soddisfino i pertinenti requisiti di igiene in esso fissati. La stessa applicazione di procedure secondo il sistema HACCP e delle corrette prassi igieniche, secondo l’art. 1, dovrebbe accrescere la responsabilità degli operatori del settore alimentare.

Si consideri che il Regolamento (CE) n. 2073/2005 mette i criteri microbiologici, sui quali non ci si sofferma in questa trattazione, in stretta relazione con le procedure HACCP, confermando la responsabilità dell’operatore nello stabilire l’accettabilità di un prodotto alimentare e quindi nel garantirne, con misure di prevenzione, la sicurezza.

 

Regolamento (CE) n. 853/2004

In considerazione del fatto che per gli “alimenti di origine animale, nei quali sono spesso stati segnalati rischi microbiologici e chimici”, è richiesta l’applicazione di specifiche norme igieniche, questo regolamento, integrando il n. 852/2004, entra nel merito, stabilendo norme che sostituiscono quelle verticali preesistenti.

Si ricordi che numerose direttive, recepite dagli Stati Membri, avevano regolamentato i settori delle carni fresche e di quelle macinate, dei prodotti a base di carne, delle carni avicole e di coniglio, della selvaggina, dei prodotti della pesca e dell’acquacoltura, dei molluschi eduli, degli ovoprodotti, del latte e dei prodotti a base di latte.

Tali interventi legislativi, avvenuti in tempi diversi e con successive modifiche, davano un quadro complessivo disomogeneo e complesso, che richiedeva una semplificazione e una omogeneizzazione.

Trattandosi, come si è visto, di un’integrazione al Regolamento precedentemente esaminato, nessuna ulteriore considerazione sulla responsabilità viene introdotta, se non l’affermazione secondo la quale “gli operatori del settore alimentare cooperano con le autorità competenti ai sensi del regolamento (CE) n. 854/2004. In particolare, (…) garantiscono che uno stabilimento cessi di operare se l’autorità competente ritira il riconoscimento o, in caso di riconoscimento condizionale, non lo proroga o non concede il pieno riconoscimento” (art. 4, paragrafo 4).

Vengono stabiliti regole e requisiti generali validi per tutti gli alimenti di origine animale e viene confermato l’obbligo di riconoscimento degli stabilimenti, fatti salvi i casi esclusi dall’ambito di applicazione: produzione primaria, preparazione, manipolazione e conservazione per uso domestico privato; fornitura diretta di piccoli quantitativi di prodotti primari e di carni di pollame e lagomorfi macellati nell’azienda agricola, nonché di selvaggina, dal produttore (o dal cacciatore) ai consumatori finali o ai laboratori annessi agli esercizi di commercio al dettaglio o di somministrazione a livello locale (nel caso del pollame e dei lagomorfi le carni devono giungere al consumatore finale, per delineare la situazione di esclusione dall’applicazione del regolamento, come carni fresche). Sono escluse dal medesimo ambito applicativo le attività di commercio al dettaglio purché non pratichino la fornitura ad altri stabilimenti, salvo che si limitino al magazzinaggio e al trasporto e che si tratti di “attività marginale, localizzata e ristretta” (concetti che dovranno essere regolamentati da norme nazionali) di fornitura da un laboratorio annesso ad un esercizio di commercio al dettaglio ad un altro laboratorio della stessa tipologia.

Vengono poi definiti i requisiti specifici per le diverse tipologie di alimenti di origine animale:

Il regolamento introduce il “marchio di identificazione”, che va a sostituire quello che nella maggior parte delle vecchie norme verticali era chiamato “bollo sanitario” (“contrassegno di identificazione” nei prodotti della pesca). Tale marchio perde parte dell’originaria connotazione, non dimostrando più il controllo sanitario ufficiale sul prodotto o sull’attività dello stabilimento: dimostra unicamente che la struttura è riconosciuta e quindi, almeno fino a verifica del contrario, in possesso dei requisiti igienico-strutturali, il che è pur sempre un importante aspetto di carattere sanitario. Il bollo sanitario resta per i prodotti per i quali è espressamente previsto dal Reg. n. 854/2004.

 

Regolamento (CE) n. 854/2004

Questo regolamento, rivolto alle autorità competenti e di controllo, definisce le modalità di riconoscimento degli stabilimenti e i principi generali dei controlli ufficiali per gli alimenti di origine animale, nonché i controlli ufficiali specifici per le singole tipologie di detti prodotti.

Viene introdotta la possibilità di un “riconoscimento condizionato”, della durata di tre mesi e prorogabile una sola volta (solo in caso di evidenti progressi) per un totale massimo di sei mesi, per i casi in cui siano soddisfatti tutti i requisiti relativi alle infrastrutture e alle attrezzature, ma manchi ancora il pieno rispetto di alcuni altri requisiti previsti.

Vengono definite anche le procedure di sospensione e di revoca del riconoscimento. In particolare, il lungo e articolato allegato I si occupa delle carni fresche e definisce, oltre ai compiti del veterinario ufficiale e a numerose regole inerenti l’attività di controllo al macello (benessere degli animali, ispezioni ante-mortem e post-mortem, materiali specifici a rischio, prove di laboratorio, comunicazione dei risultati e decisioni relative, ecc…), le stesse materie di studio che determinano l’idoneità di un veterinario ad essere nominato “veterinario ufficiale” e quelle relative alla formazione dell’assistente specializzato ufficiale che può coadiuvare il veterinario nell’attività di controllo.

Viene prevista la “bollatura sanitaria” (che deve essere applicata dal veterinario ufficiale o sotto la sua responsabilità) per le carcasse, le mezzene, i quarti e i pezzi ricavati dalla divisione in tre parti delle mezzane provenienti dagli ungulati domestici, dai mammiferi di selvaggina di allevamento diversi dai lagomorfi e dalla selvaggina in libertà di grosse dimensioni.

L’allegato II stabilisce invece le regole da applicare al controllo ufficiale relativo ai molluschi bivalvi vivi e, per analogia, agli echinodermi, ai tunicati e ai gasteropodi marini vivi: controllo che consiste essenzialmente nella classificazione e nel successivo monitoraggio delle zone di produzione e di stabulazione in riferimento ai contaminanti.

Nell’allegato III viene regolamentato il controllo sui prodotti della pesca, partendo da “un controllo regolare sulle condizioni igieniche dello sbarco e della prima vendita” e da “ispezioni, ad intervalli periodici, sulle navi e sugli stabilimenti a terra” volte a verificare il rispetto delle condizioni di approvazione, il corretto trattamento dei prodotti della pesca e il rispetto dei requisiti di igiene e temperatura, fino al controllo sulle fasi di magazzinaggio e di trasporto. Sono definiti gli elementi basilari del controllo ufficiale, quali gli esami organolettici, gli esami inerenti gli indicatori di freschezza, l’istamina, i residui e contaminanti, i controlli microbiologici, i parassiti e la non immissione sul mercato di prodotti velenosi. L’allegato IV, per quanto riguarda il latte crudo e i prodotti lattiero-caseari, pone l’attenzione sui controlli degli animali e del loro stato di salute, nonché delle condizioni igieniche mediante ispezioni o “monitoraggio dei controlli svolti dalle organizzazioni professionali”.

Il regolamento detta infine regole per il controllo dei prodotti in importazione.

 

Regolamento (CE) n. 882/2004

È l’ultimo dei regolamenti del pacchetto igiene e si occupa dei controlli ufficiali sugli alimenti e sui mangimi, che devono essere eseguiti senza preavviso e in qualsiasi fase, “periodicamente, in base ad una valutazione dei rischi e con frequenza appropriata”, tenendo conto dei rischi associati agli animali, ai mangimi, agli alimenti e alle aziende, nonché dei dati storici relativi al rispetto delle norme da parte degli operatori, dell’affidabilità dei controlli già eseguiti e di tutte le informazioni relative alle non conformità.

Tali controlli devono essere effettuati con trasparenza e imparzialità da personale libero da conflitti di interesse, con coerenza e nel rispetto del segreto d’ufficio.

Oltre a definire i compiti delle autorità competenti, che ogni Stato Membro deve in

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