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Il Pesce nr. 3, 1998

Rubrica: Commissione europea
Articolo di Zeppelli A.
(Articolo di pagina 25)

La disciplina comunitaria in materia di protezione delle denominazioni di origine controllata

 

 

Nella recente comunicazione al Consiglio al Parlamento europeo COM (97) n. 719 def. la Commissione europea ha sottolineato l’importanza, soprattutto per il settore della pesca, di promuovere un mercato integrato che si basi su una politica di valorizzazione qualitativa dei prodotti.

La Commissione ha infatti precisato che nel settore alimentare, in particolare per i prodotti alieutici, occorre procedere a un riesame e a una reinterpretazione del concetto di qualità in modo più estensivo, così da ricomprendere in esso anche aspetti fino ad oggi erroneamente trascurati. Tra essi, in primo luogo, gli aspetti veterinari e sanitari. Pur non essendo mai stata messa in discussione la priorità assoluta da riconoscersi al bene della salute dei consumatori, in questo momento è infatti particolarmente sentita l’esigenza di un sistema normativo ancora più rigoroso, che garantisca, attraverso norme inderogabili e vincolanti, la salubrità dei prodotti.

Una politica di qualità deve poi necessariamente trovare il proprio fondamento in norme che consentano l’armonizzazione della concorrenza tra produttori e, conseguentemente, il miglioramento delle produzioni.

Una simile politica risulta particolarmente calzante se si intende far riferimento alle potenzialità del settore. I prodotti della pesca sono tradizionalmente naturali, sani, adatti ad ogni tipo di alimentazione e difficilmente sofisticabili. Uniche incognite per il consumatore possono derivare dalla loro particolare fragilità igienica e sanitaria.

Per questo motivo l’Unione europea intende incentivare sistemi che forniscano dati certi sull’effettiva freschezza del prodotto, certificando altresì l’immunità da danneggiamenti durante le operazioni di pesca e l’immunità da trattamenti a bordo.

Infine la Commissione europea ha espressamente indicato come obiettivo la valorizzazione di iniziative volontarie e la predisposizione di opportuni strumenti per operare una adeguata valorizzazione e tutela di prodotti di alta qualità.

Nel settore pesca il legislatore comunitario è giunto alla conclusione che non è sostanzialmente possibile imporre agli operatori il rispetto di determinati canoni qualitativi. Al contrario, è necessario dare sostegno e tutela alle iniziative che, attraverso un prodotto qualitativamente garantito, offrano una maggiore remuneratività e una migliore qualità ai consumatori. Al riguardo la Comunità europea ha da tempo affrontato le possibili soluzioni per differenziare l’offerta dei prodotti sul mercato, predisponendo incentivi e un regime di riconoscimento e tutela di marchi.

Quanto agli incentivi, lo SFOP (Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca) prevede finanziamenti sia per ottenere certificazioni di qualità che per la realizzazione di marchi, nonché operazioni di promozione sia della pesca che dell’acquacoltura (per simili iniziative lo SFOP dispone, fino al 1999, di fondi per 6,6 milioni di ecu).

Ancora, il regolamento n. 3759/92 permette alle organizzazioni di produttori di ottenere aiuti per la creazione di piani di miglioramento della qualità. Una particolare attenzione è poi riservata ai progetti e alle iniziative che siano rivolti all’elaborazione di norme comunitarie e di nuovi sistemi di certificazione.

Ulteriori aiuti strutturali sono previsti nell’ambito dell’iniziativa Pesca, che potendo ricorrere congiuntamente alle possibilità di finanziamento SFOP, FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e FSE (Fondo Sociale Europeo) prevede, tra le tipologie di misure ammissibili, anche la promozione e valorizzazione dei prodotti.

Molto importante inoltre è sottolineare che per i prodotti della pesca, ai sensi dei regolamenti n. 2081/92 e 2082/92 CEE, sono state predisposte anche ulteriori linee di finanziamento, segnatamente per incentivare e rendere più facilmente accessibili le iniziative di riconoscimento relative a denominazioni di origine protetta, indicazioni geografiche protette e attestazioni di specificità.

A ben vedere dunque, nonostante la Commissione europea auspichi l’approvazione di nuovi strumenti normativi a favore della politica di qualità, il primo obiettivo dovrebbe essere quello di sfruttare in modo più razionale i mezzi già operativi.

I regolamenti relativi al riconoscimento di denominazioni protette risalgono infatti al 1992, ma degli oltre 160 miliardi stanziati dall’Unione nel periodo 1994-1999 per iniziative di promozione della qualità soltanto una minima parte è stata utilizzata.

Tra le cause indicate dalla Commissione quale fonte di tali carenze va considerata in primo luogo la mancanza di una appropriata politica di informazione, ma anche il fatto che, purtroppo, una percentuale rilevante delle strutture di produzione mal rispondono alle esigenze di questa normativa e risultano dunque non ricomprensibili tra i soggetti beneficiari.

Proprio per superare questo grave ostacolo, tra gli obiettivi che la Commissione si prefigge nel prossimo futuro vi è quello di favorire la formazione di personale in materia di qualità "in un contesto che promuova le nuove strategie in maniera di politica e di prassi della formazione professionale, da realizzarsi mediante iniziative cofinanziate dalla Comunità nell’ambito delle operazioni transnazionali di formazione o, se del caso, di alcuni interventi dei fondi strutturali".

Gli strumenti comunitari, se opportunamente utilizzati, possono rappresentare un importante aiuto per sostenere la qualità, permettendo soprattutto alle piccole realtà locali, strutturalmente incapaci di beneficiare delle economie di larga scala, di valorizzare il proprio prodotto, indirizzandolo a un tipo di consumatore che, se messo in condizione di poter "distinguere", ha dimostrato di saper premiare la "qualità garantita".

 

La disciplina comunitaria in materia di protezione delle denominazioni di origine controllata e dei prodotti a carattere specifico

Per comprendere le ragioni che hanno condotto alla normativa attualmente vigente in materia di denominazioni di origine protetta, occorre fare un lungo passo indietro nel tempo.

La Comunità economica europea iniziava il proprio cammino trent’anni fa. Un’Europa certo diversa, che usciva da due conflitti mondiali, con necessità e problematiche mutate rispetto ad oggi. Leggendo gli obiettivi che nel 1957 la politica comunitaria si prefiggeva in materia agricola (allora pesca e agricoltura erano trattate unitariamente), si capisce quanto sia cambiato il panorama economico-sociale. In tre decenni il numero dei paesi membri è più che raddoppiato, i paesi fondatori erano allora soltanto sei (Italia, Germania, Francia e Benelux), ora sono diventati ben 15 e certamente nei prossimi anni aumenteranno ancora. Il comparto pesca ha sentito in modo particolare gli effetti dovuti ai successivi ampliamenti della compagine comunitaria. Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo prima e ora la Finlandia hanno portato a uno sviluppo inimmaginabile delle potenzialità, ma anche delle problematiche del settore.

Gli obiettivi prioritari di allora sono stati raggiunti e anzi molti dei problemi attuali sono in qualche modo legati a un eccessivo "successo" delle politiche di produzione. Basti pensare che – nonostante già nel 1957 la Comunità avesse ritenuto opportuna la predisposizione di norme comuni – negli anni ’80 si è resa indispensabile la creazione di un sistema comunitario uniforme per la conservazione e la gestione delle risorse della pesca.

Tuttavia il comparto alimentare, e specialmente quello alieutico, dove sia i controlli che le politiche di gestione sono sempre risultati particolarmente carenti, non solo ha raggiunto i propri obiettivi, ma anzi ha portato a un eccessivo sfruttamento delle risorse.

Il problema si pone con particolare gravità nel Mediterraneo dove la produzione ha raggiunto il livello totale di circa 1,2 milioni di tonnellate (il 20% in peso e il 35% in valore dell’intera produzione comunitaria). La gravità della situazione emerge a tutto tondo se si pensa che lo scorso 25 febbraio il Comitato economico e sociale (organo rappresentativo delle varie categorie della vita economica e sociale dell’Unione), preso atto dei modesti progressi verso l’attuazione e l’armonizzazione delle risorse della pesca nel Mediterraneo, ha adottato, senza voti contrari, un parere di iniziativa sul tema: "Gestione della pesca nel Mediterraneo". Tra le misure auspicate vi è il conferimento di maggiori poteri e competenze al Consiglio generale per la pesca nel Mediterraneo (CGPM), un maggiore sforzo sia nella ricerca che nella cooperazione scientifica e la realizzazione di zone di protezione, in modo da favorire la pesca "artigianale" rispetto a quella industriale. L’esigenza di una maggiore consapevolezza da parte dei diretti interessati emerge poi dalla proposta di creazione di un comitato permanente degli operatori del settore.

Pure se in futuro dovranno essere predisposti nuovi e più efficaci mezzi per il conseguimento di una maggiore razionalizzazione delle risorse marine, mirando in particolare a un miglioramento qualitativo delle produzioni, anche gli strumenti già operativi possono essere utilmente sfruttati.

I produttori dell’Unione possono in particolare fare riferimento al regolamento CEE n. 2081/92, recante le disposizioni in materia di Indicazioni Geografiche Protette (IGP) e Denominazioni di Origine Protetta (DOP), e al regolamento CEE n. 2082/92, in materia di attestazioni di specificità.

Normalmente considerati strumenti diretti alle produzioni più strettamente "agricole", possono invece essere utilizzati anche per i prodotti della pesca.

Un mezzo certo non particolarmente valorizzato nel corso degli anni passati, basti rilevare che al 31 agosto 1996, nel comparto "Pesci, molluschi e crostacei freschi e prodotti derivati" la bottarga greca di Messolongui era l’unico prodotto ad aver ottenuto il riconoscimento DOP (Denominazione di Origine Protetta).

Prima di entrare in una più approfondita disamina del contenuto normativo, pare opportuno fare una breve premessa. In tutti i regolamenti adottati in materia di tutela qualitativa e soprattutto nei reg. 2081/92 e 2082/92 CE, volti alla valorizzazione delle risorse alimentari a carattere specifico, il legislatore non ha ritenuto opportuno intervenire con norme impositive, ovvero fissando canoni qualitativi strettamente vincolanti per la produzione. La Comunità ha ritenuto invece preferibile offrire ai produttori strumenti appropriati per valorizzare e tutelare le proprie produzioni. È stata così rimessa al singolo la decisione se operare una commercializzazione di prodotti anonimi, oppure puntare sul riconoscimento a livello comunitario delle specificità della propria produzione.

Una ulteriore precisazione si rende necessaria trattando di "qualità". Nonostante la sempre maggiore richiesta da parte dei consumatori di "prodotti di qualità garantita", va precisato che le norme comunitarie attualmente in vigore garantiscono solo indirettamente la qualità dei prodotti commercializzati. Essi sono strutturati in modo da assicurare al consumatore una corretta informazione circa la provenienza, ovvero il rispetto di determinati canoni di realizzazione, senza però prevedere alcuna indagine o controllo circa l’effettiva qualità dei prodotti.

Volendo indicare gli obiettivi principali che i regolamenti hanno voluto perseguire si potrebbero elencare, in sintesi, tre linee direttrici:

1) favorire la diversificazione produttiva;

2) rivitalizzare le iniziative commerciali a contenuto qualitativo, attraverso la definizione di adeguati mezzi di tutela;

3) garantire il diritto dei consumatori a una adeguata e sicura informazione circa i prodotti destinati al consumo.

 

Il regolamento CEE n. 2081/92 Le Indicazioni Geografiche Protette (IGP) e Denominazioni di Origine Protetta (DOP)

Il regolamento si applica ai prodotti alimentari e alle derrate destinati al consumo umano, oltre che alle derrate alimentari ottenute da prodotti di base per i quali la denominazione di origine o di specialità possa avere un’importanza commerciale.

In esso sono contenute le norme relative alla concessione dei marchi Indicazioni Geografiche Protette (IGP) e Denominazioni di Origine Protetta (DOP).

 

Denominazioni di Origine Protetta (DOP)

Quanto alle Denominazioni di Origine Protetta il legislatore europeo ha inteso individuare un prodotto legato molto strettamente alla zona di produzione. In particolare la normativa vigente impone che le caratteristiche e le qualità del prodotto siano dovute essenzialmente o esclusivamente al luogo di produzione. Ancora si impone che tutte le materie prime e tutti i procedimenti di trasformazione siano effettuati nell’ambiente geografico del luogo d’origine. Nonostante l’assoluta rilevanza del collegamento tra prodotto e luogo sono state previste alcune deroghe. La prima di queste si riferiva alle domande di registrazione presentate prima del 26 luglio 1995, mentre la seconda prevede che animali vivi, carni o latte, utilizzati per la realizzazione del prodotto finale possano essere anche originari di una zona differente a condizione che:

1) sia comunque limitata la zona di produzione;

2) anche per tali componenti il processo di produzione sia caratterizzato da particolari metodologie e che le stesse siano sottoposte a un regime di controlli;

3) che la denominazione sia già presente e riconosciuta presso lo Stato membro ovvero, nel caso in cui sia comprovato il carattere tradizionale, la reputazione o la eccezionale notorietà della denominazione.

 

Indicazioni Geografiche Protette (IGP)

Sempre nello stesso regolamento è data la definizione di Indicazione Geografica Protetta. Anch’essa è stata istituita per indicare prodotti che presentano un legame con il territorio di produzione, ma per la concessione di tale indicazione il rapporto con l’ambiente geografico d’origine può essere meno intenso.

Infatti, perché un prodotto possa fregiarsi del marchio IGP è sufficiente che siano soddisfatte due condizioni. Anche per i prodotti IGP è richiesta l’origine dalla zona da cui assume la denominazione, ma contrariamente ai DOP basta che almeno una delle fasi di produzione sia effettuata nella zona d’origine. Quanto poi al rapporto tra il nome del prodotto e il nome della zona d’origine, non è richiesto che le caratteristiche e le qualità del prodotto siano dovute "essenzialmente o esclusivamente" alla zona di produzione.

In altre parole è sufficiente che il prodotto, indipendentemente dalle qualità, goda di una particolare reputazione basata sull’origine.

 

Le denominazioni generiche

Il regolamento n. 2081/92 specifica un ulteriore tipo di denominazione. Il legislatore comunitario ha inteso definire denominazioni generiche quei nomi di prodotti che, se pur inizialmente collegati al luogo o alla regione d’origine, hanno successivamente perso ogni effettivo collegamento con essi, divenendo il nome comune utilizzato, indipendentemente dalla zona di produzione, per definire il prodotto genericamente considerato. Proprio a causa della trasformazione del nome da nome proprio a nome comune in tali ipotesi la Commissione non ha ritenuto possibile fornire il nome di alcuna tutela. Per tali denominazioni non è dunque possibile procedere a nessuna registrazione.

 

La procedura di registrazione

Come già sopra sottolineato il legislatore ha inteso fornire ai produttori uno strumento efficace e, per quanto possibile, semplice nei meccanismi di funzionamento. Proprio in tale ottica, non solo è stata delegata ai produttori la scelta tra la richiesta di ottenimento di DOP ovvero di IGP, ma anche le procedure di registrazione sono state mantenute sostanzialmente identiche.

Soggetti legittimati alla presentazione della domanda sono le organizzazioni o le associazioni di produttori, o comunque anche gruppi di produttori interessati a prodotti della stessa categoria. Una deroga è stata prevista nel caso in cui nella zona di produzione vi sia un solo produttore ed egli sia l’unico in grado di utilizzare particolari processi produttivi o qualora sia possibile differenziare in modo netto la sua produzione dalle altre presenti nella zona. Ove una simile evenienza si verifichi, il singolo potrà presentare autonomamente una domanda.

Tali soggetti possono dunque inoltrare presso le competenti autorità una domanda dalla quale deve risultare il tipo di denominazione geografica richiesta. La domanda deve poi contenere anche un disciplinare relativo al prodotto da registrare. L’importanza del disciplinare è capitale poiché è questo il documento nel quale sono contenuti canoni di produzione che verranno successivamente utilizzati come riferimento per valutare se un prodotto possa essere etichettato con il marchio dell’indicazione geografica o dell’origine protetta. In esso devono essere indicati tassativamente:

1) il nome del prodotto, comprensivo della denominazione d’origine e/o dell’indicazione geografica;

2) la descrizione del prodotto, compresa l’indicazione delle materie prime e, se del caso, le principali caratteristiche fisiche, chimiche, organolettiche e microbiologiche;

3) la delimitazione dell’area geografica e, se del caso, le indicazioni relative al rispetto delle condizioni previste per le deroghe;

4) le indicazioni a riprova che il prodotto è stato ottenuto nell’area geografica;

5) la descrizione del metodo d’ottenimento ed eventualmente i metodi locali conformi a usi leali e costanti;

6) le indicazioni relative al collegamento con l’ambiente geografico (DOP) o con l’origine geografica (IGP);

7) le informazioni relative alla singola struttura o alle diverse strutture di controllo previste;

8) gli elementi specifici dell’etichettatura collegati alla menzione DOP e/o IGP, ovvero le equivalenti menzioni nazionali tradizionali;

9) le eventuali altre condizioni da rispettare in forza di disposizioni comunitarie e/o nazionali.

Indipendentemente da quello che è il contenuto minimo richiesto dalla legge, nel disciplinare devono essere indicate tutte le informazioni relative al processo di produzione, in quanto esso diverrà il documento di riferimento contenente le disposizioni alle quali ogni produttore dovrà attenersi per potersi fregiare dell’indicazione geografica, sia essa DOP o IGP. Importante è inoltre allegare tutte le fonti storiche che possano documentare una effettiva appartenenza del prodotto alle tradizioni locali.

La documentazione, contenuta in un fascicolo, deve essere sottoposta, per ottenere il riconoscimento, a un doppio esame. Il primo spetta alle autorità incaricate da ogni singolo Stato membro, e solo successivamente alle autorità comunitarie. In Italia l’autorità preposta al primo esame è il Ministero delle Risorse agricole, alimentari e forestali, Direzione delle Politiche Agricole Agroindustriali nazionali (ex DIV. XI), Via XX settembre n. 20, I-00187 Roma.

Se la documentazione presentata è ritenuta sufficiente e la domanda meritevole di accoglimento, la pratica viene trasmessa alla Commissione europea. A Bruxelles, entro sei mesi, la Commissione decide delle sorti della domanda.

Se la domanda viene ritenuta accettabile la Commissione pubblica la domanda, unitamente agli estremi del disciplinare, nella GUCE (Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee).

Durante i successivi sei mesi può essere presentata opposizione; ove tale eventualità non si verifichi, la denominazione è iscritta nell’apposito registro delle Denominazioni di Origine Protette e delle Indicazioni di Origine Protette.

Le opposizioni possono essere presentate soltanto a mezzo degli Stati membri e sono ricevibili solo se:

a) i prodotti non soddisfano i requisiti richiesti per la concessione della DOP ovvero delle IGP; ovvero

b) se si chiede la registrazione di prodotti con denominazioni generiche; e infine

c) nel caso in cui si verifichino ipotesi di prodotti omonimi o confondibili, marchi già introdotti sul mercato oppure prodotti già presenti sul mercato europeo alla data del 24-06-1992.

Se l’opposizione viene accettata la Commissione concede un termine di tre mesi agli Stati membri per cercare una pacifica soluzione dei contrasti. Se gli Stati non si accordano, la decisione finale viene presa dalla Commissione con l’ausilio del Comitato di regolamentazione. Nel caso in cui la Commissione ritenga di non accettare la domanda, si rende indispensabile l’intervento del Comitato di regolamentazione (organismo composto da rappresentanti degli Stati membri) che deve fornire un parere in ordine alla decisione della Commissione.

Se quello ora indicato rappresenta l’iter normale che una domanda deve seguire, il regolamento ha previsto anche una procedura semplificata.

Per le denominazioni protette già esistenti nei rispettivi ambiti nazionali e segnalate alla Commissione prima della data del 26-01-1994, si applica così un regime semplificato che non prevede la partecipazione del Comitato di regolamentazione né la possibilità di proporre opposizione alla domanda.

Nonostante l’intento della Commissione sia stato quello di rendere la procedura meno gravosa possibile, l’inoltro di una domanda deve essere comunque accuratamente ponderato. Occorre infatti preventivamente valutare quali siano i vantaggi concreti che possono derivare dal riconoscimento di una denominazione protetta.

Il vantaggio principale consiste in un diritto di esclusività per quanto riguarda l’utilizzo della denominazione d’origine. Occorre però tenere ben presente che tale esclusività non spetta soltanto ai produttori che hanno per primi inoltrato la domanda, ma è utilizzabile da tutti i produttori che operano nella zona geografica e che si conformino alle regole e alle modalità di produzione specificate nel disciplinare approvato dalla Commissione. I redattori del disciplinare possono dunque inibire l’utilizzo del marchio ai produttori di altre zone, ma non a chi produca all’interno della zona di origine come delimitata nel disciplinare.

In definitiva il diritto di esclusiva utilizzazione si concreta in determinati poteri inibitori che possono essere fatti valere dai produttori della zona d’origine, in particolare:

1) il potere di impedire qualsiasi impiego commerciale diretto o indiretto di una denominazione tipica nei confronti di prodotti che non abbiano formato oggetto di registrazione, nella misura in cui essi siano comparabili con i prodotti registrati. Quando si tratti di prodotti non comparabili, l’inibitoria trova applicazione solo ove l’uso della denominazione consenta lo sfruttamento della reputazione della denominazione protetta;

2) il potere di tutelarsi da qualsiasi usurpazione, imitazione o evocazione, anche se l’origine vera del prodotto è indicata o se la denominazione protetta è una traduzione, o è accompagnata da espressioni quali "genere", "tipo", "metodo", "alla maniera", "imitazione", o simili.

Tale disposizione indica chiaramente come la posizione dei produttori sia tutelata, soprattutto nei confronti di prodotti che possono trarre in errore i consumatori, creando fenomeni di concorrenza sleale. Sono altresì ritenute illecite le indicazioni palesemente false ovvero potenzialmente ingannevoli circa l’origine, la natura e le qualità essenziali dei prodotti.

La norma, che prevede disposizioni circa gli imballaggi, la documentazione e tutti i documenti relativi ai prodotti in commercio, pare essere stata formulata in modo abbastanza soddisfacente.

La bontà di una norma va considerata anche alla luce delle effettive misure di controllo predisposte per garantirne l’efficacia. La Commissione ha al riguardo operato la scelta di riservare ai singoli Stati membri l’adozione degli strumenti maggiormente appropriati. Unica condizione imposta dal regolamento è che gli organi delegati siano in grado di agire con obiettività e imparzialità e che dispongano di personale esperto, con una sufficiente dotazione finanziaria.

Un particolare problema che si è presentato riguarda i possibili contrasti che si possono verificare tra denominazioni protette e l’utilizzazione di marchi commerciali. Non sussistono dubbi ove si verifichi l’ipotesi in cui un’indicazione protetta sia accettata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale prima della registrazione di un marchio: in tal evenienza nulla quaestio, si avrà chiaramente l’inammissibilità del marchio.

Maggiori problemi esegetici sorgono invece ove il marchio sia registrato prima dell’indicazione geografica. La pregressa registrazione di un marchio non impedisce infatti la registrazione di una indicazione geografica, anzi quando si verifica tale ipotesi è normalmente il marchio che non può essere ulteriormente utilizzato. Un’eccezione alla regola si ha nell’ipotesi in cui il marchio sia stato registrato in buona fede, sia privo di

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