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Eurocarni nr. 5, 2017

Rubrica: Indagini
Articolo di Mauri G.
(Articolo di pagina 74)

L’Europa studia lo stato di interazione fra certificazioni e controlli ufficiali nel settore dei mangimi

Come avvantaggiare la salute pubblica di audit e campionamenti condotti su richiesta dei proprietari degli standard volontari? Il confronto e la discussione sulle soluzioni adottate da vari Paesi comunitari

Anche Giovanni Saccarola, responsabile di settore del Directorate F (già noto come FVO – Food and Veterinary Office) Health and food audits and analysis del Directorate-General Health and Food Safety (DG SANTE), ha partecipato all’incontro organizzato a Bologna lo scorso ottobre da Regione Emilia-Romagna, Ministero della Salute e Assalzoo: “Progetto sulle interazioni tra gli schemi di certificazione del settore privato e i controlli ufficiali nel settore dei mangimi e delle materie prime per mangimi”. Saccarola ha tenuto un intervento in cui ha presentato il progetto di studio europeo sulle interazioni tra schemi di certificazione privati e controllo ufficiale nei mangimi esistenti nei vari Paesi europei. Infatti, ad oggi, ciascun Paese è in grado di definire quanto integrare e sfruttare la certificazione volontaria nella pianificazione e nella realizzazione dei controlli ufficiali nel settore.
Proprio perché la realtà europea è estremamente variegata, nel 2015 è stato avviato un progetto di studio in grado di fotografare la situazione esistente e di raccogliere le opinioni dei diversi Paesi sui pro e i contro delle soluzioni adottate in patria e nelle altre nazioni.
La base legale su cui si basa lo studio è l’articolo 3 del Regolamento CE 882/2004 relativo proprio ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali: all’articolo 3 la norma recita:“gli Stati Membri garantiscono che i controlli ufficiali siano eseguiti periodicamente, in base ad una valutazione dei rischi, e con frequenza appropriata, per raggiungere gli obiettivi del presente regolamento, tenendo conto: […] c) l’affidabilità dei propri controlli già eseguiti […]”.
L’adesione volontaria agli standard privati è molto alta nei mangimifici europei: nel 2010 uno studio della Commissione aveva contato addirittura 440 schemi di certificazione esistenti nel settore. È difficile però in questa fase valutare quanto impatto abbiano le certificazioni volontarie sul settore mangimistico europeo poiché, a livello comunitario, non si hanno dati che rivelino il volume del mangime certificato sul volume totale. In alcuni Paesi solo l’1-2% delle aziende mangimistiche è certificato, in altri si arriva al 10%, in altri ancora si supera il 15%. Ma questi dati possono ingannare: ad esempio, in Grecia, solo il 3% delle aziende è certificato con uno standard volontario, ma questa esigua minoranza copre in realtà il 40% della produzione mangimistica dell’intero Paese.
In alcuni Stati Membri l’interazione fra le certificazioni private e i controlli ufficiali è molto stretta, mentre in altri Paesi le certificazioni volontarie non sono considerate per nulla al momento degli audit uf­ficiali. Per questo, nel 2015, è partito un secondo progetto europeo, che aveva lo scopo di valutare l’influenza delle certificazioni volontarie sui controlli ufficiali, con il fine ultimo di individuare, condividere e promuovere le buone pratiche. Gli esaminatori hanno effettuato visite in Francia, Belgio e Gran Bretagna (i Paesi in cui l’interazione è più a­vanzata) e hanno inviato questionari a tutti gli Stati Membri dell’Unione. A breve è prevista la pubblicazione del documento Overview Report, mentre dal 2016 fino al 2018, ad ogni settembre, si organizza un workshop per la discussione dei risultati emersi.

Ma come funziona il sistema della certificazione volontaria?
Saccarola l’ha spiegato brevemente: gli enti di accreditamento e i proprietari degli schemi di certificazione (spesso costituiti da associazioni di settore, come per esempio la grande distribuzione organizzata) sorvegliano e supervisionano l’attività dell’ente di certificazione che esegue gli audit nelle aziende che desiderano aderire agli standard. Le associazioni di settore eseguono poi degli audit a campione sulle aziende, come controllo del buon operato degli enti di certificazione. I controlli ufficiali si possono inserire su questo schema di audit in diverso modo e, in effetti, ciascun Paese ha adottato una politica diversa su come e quanto integrare gli audit e i controlli ufficiali:

  • in Francia, ad esempio, c’è una sovrapposizione parziale: esiste un’interazione fra il sistema volontario e quello ufficiale per quanto riguarda il campionamento e le relative analisi. I controlli ufficiali riducono i campionamenti eseguiti nelle aziende certificate in quanto l’autorità competente francese riconosce la validità delle analisi eseguite durante gli audit volontari. Ma non si ha alcuna interazione per quanto riguarda le ispezioni in azienda, che rimangono uguali nel numero e nelle modalità nelle aziende con o senza certificazione volontaria;
  • in Gran Bretagna l’integrazione fra controlli ufficiali e volontari è molto più stretta, in quanto le ispezioni ufficiali vengono ridotte in caso di adesione a uno standard (riconosciuto preventivamente come valido dall’autorità competente), mentre il campionamento ufficiale non viene modificato dalla presenza di controlli da certificazioni private;
  • infine, in Belgio vi è integrazione sia per quanto riguarda le ispezioni, sia per quanto riguarda i campionamenti, con una riduzione di entrambi questi aspetti per le aziende che vantano una certificazione.

Per concludere, in Belgio, come anche in Gran Bretagna, il rapporto di audit viene pubblicato, mentre in Francia rimane riservato.

Un questionario per tutti i Paesi Membri della UE
Il questionario preparato dal gruppo di studio presentato da Saccaroli è stato distribuito a tutti i Paesi Membri della UE per ottenere da ciascuna autorità nazionale una spiegazione su quanto avanzata sia, al momento, l’interazione fra i controlli ufficiali e gli audit di certificazioni private.
Attraverso una serie di domande, si è composta la risposta finale, che può prevedere tre distinti scenari:
nello scenario 1 le interazioni sono avanzate, l’impatto delle certificazioni volontarie sull’attuazione dei controlli è significativo in quanto riducono almeno del 15% il numero dei controlli ufficiali;
nello scenario 2 la riduzione c’è, ma la riduzione dei controlli ufficiali nel loro complesso è inferiore al 15%;
infine, nello scenario 3, in concreto, non è presente alcun effetto di interazione.
Solo tre Paesi europei presentano uno scenario 1: proprio quelli che sono stati visitati, ovvero Francia, Belgio e Gran Bretagna. Sette Paesi rientrano nello scenario 2 e ben sedici nello scenario 3.
In un prossimo futuro però alcuni Paesi implementeranno l’interazione fra i sistemi “volontario” e “ufficiale”: si tratta di Repubblica Ceca, Portogallo, Spagna, Danimarca e anche Italia. I Paesi Bassi hanno già avviato il processo e ormai possono quasi essere riuniti nel gruppo dello scenario 1. Altri sedici Paesi non hanno invece intenzione di modificare il loro approccio e proseguiranno non integrando certificazioni volontarie e controlli ufficiali.

Le questioni sul tavolo
Partendo da questi elementi, la DG SANTE ha espresso alcune osservazioni in cui si individuano sia i benefici potenziali, sia le pro­blematiche che questi scenari possono comportare per la salute pubblica. Fra i benefici si annoverano sicuramente il fatto di avere a disposizione un numero maggiore di informazioni e di dati: questa situazione può essere raggiunta se enti di certificazione privati e autorità competente si scambiano i dati relativi agli audit condotti. Di conseguenza, i controlli ufficiali pos­sono essere programmati con una maggiore aderenza alla reale necessità, perché dalla grande mole di dati disponibili emerge sicuramente un’analisi del rischio più accurata e precisa.
Un altro beneficio che si può ottenere dall’elevata interazione è quello della maggiore fiducia nella filiera alimentare, fiducia che deve essere alla base delle relazioni fra autorità competente e aziende private.
Per quanto riguarda invece le problematiche, la DG SANTE ne ha individuate diverse. Innanzitutto si pone la domanda di quale sia il reale impatto delle certificazioni volontarie sulla sicurezza dell’intera filiera. E di come possa essere misurabile tale impatto.
Non indifferente è la questione legata alla preventiva verifica dei requisiti legali di uno standard di certificazione volontaria: «spesso non sono espressi in maniera chiara, perché l’attenzione principale negli standard privati è data alle buone pratiche».
Dunque è indispensabile validare anche i requisiti legali di uno standard, prima di accettarlo come valido strumento di controllo, e gli standard devono implementare i controlli a tutti i requisiti legali della produzione e dell’azienda. «È anche possibile che uno standard volontario sia estremamente mirato su uno solo o pochi aspetti della produzione e tralasci completamente altri aspetti invece indispensabili per il controllo ufficiale. Quindi il livello di approfondimento e di ampiezza della checklist devono essere valutati con attenzione».
Anche il momento dell’audit presenta alcuni punti da definire con chiarezza: innanzitutto gli audit volontari sono solitamente annunciati, e questo è già di per sé una criticità per il controllo ufficiale. Poi c’è il problema della loro durata e del loro costo per l’azienda.
Vi è poi, per ultimo ma non certo ultimo, l’aspetto della preparazione, dell’indipendenza e dell’imparzialità degli auditor delle certificazioni volontarie. E quello dell’imparzialità dell’ente di certificazione. Com’è possibile supervisionare efficacemente sull’auditor e sull’ente? Certo esistono gli enti di accreditamento, ma l’autorità non può delegare loro questo aspetto senza mai stabilire a sua volta dei controlli.
Molti dei dubbi espressi dalla platea durante il dibattito finale riguardavano proprio l’imparzialità dell’auditor e dell’ente di certificazione. Poiché spesso gli auditor lavorano per l’ente con contratti brevi, è possibile che l’auditor non sia completamente sereno sulle conseguenze di quanto riporta nel report finale. E poiché l’azienda è libera di sostituire l’ente di certificazione con una periodicità piuttosto elevata sebbene prestabilita, il rischio di una lassità nella stesura del report finale, allo scopo di non incrinare i rapporti con l’azienda, potrebbe esistere.
Nel caso in cui si decidesse di far interagire maggiormente il controllo ufficiale e il controllo volontario relativo alle certificazioni, sarebbe indispensabile regolamentare con attenzione e completezza il rapporto fra l’auditor e la struttura pubblica deputata ai controlli: bisognerà definire cosa si intende per “regolare comunicazione fra le parti”; stabilire le modalità e il compito del follow up in caso di audit non andati a buon esito; precisare bene il grado di confidenzialità che il pubblico si aspetta dal privato, ecc… «Si teme anche un eccesso di informazioni da parte dell’auditor verso la struttura pubblica, con il rischio di perdere le informazioni preziose in un mare di informazioni superflue», ha detto Saccarola.
Quanto all’eventuale aspetto sanzionabile rilevato durante un audit volontario, di chi sarebbe la competenza nell’elevare la sanzione e nel seguirne l’applicazione delle conseguenti azioni correttive? Se invece si procedesse integrando i campionamenti volontari e ufficiali invece che audit e ispezioni, andrebbe ben definito il metodo di campionamento, l’esecutore del prelievo, l’accreditamento dei laboratori riceventi e le modalità di trasmissione dei risultati delle analisi.
Alcuni Piani di campionamento si basano sull’analisi del rischio del settore produttivo, ma poiché in realtà ciascun operatore presenta caratteristiche uniche che lo espongono a rischi specifici che potrebbero sfuggire a un’analisi di settore, com’è possibile definire un campionamento realmente efficace per garantire la salute pubblica? La rappresentatività dei risultati non può essere certo data per scontata.
Il 7 e l’8 settembre 2016 si è tenuto il primo workshop di discussione. Le discussioni dovevano servire a individuare le buone pratiche introducibili in tutti i Paesi, le principali debolezze dei vari scenari, l’impatto sulla sicurezza dell’intera filiera e la sua misurabilità. Hanno partecipato i Paesi europei, divisi in gruppi in base al livello di integrazione fra sistema volontario e controlli ufficiali. Erano presenti diversi altri gruppi di discussione, compresi quelli costituiti da rappresentanti delle Autorità competenti dei diversi Paesi. Gran Bretagna, Belgio e Francia hanno individuato come problematiche:
il flusso delle informazioni che pubblico e privato devono scambiarsi per poter interagire realmente;
la conoscenza dello standard volontario da parte dei controllori ufficiali;
la supervisione degli standard di certificazione;
hanno anche individuato il rischio di una limitazione di accesso al mercato per le aziende che non intendono aderire a certificazioni.
I Paesi appartenenti agli altri scenari hanno invece riportato le seguenti difficoltà:

  • la qualità degli auditor e la loro indipendenza;
  • la corretta stesura dei Piani di campionamento;
  • il fatto che gli audit siano annunciati.

Per quel che riguarda le aziende, hanno valutato come problemi:

  • lo scarso interesse degli operatori o di un intero settore a certificarsi;
  • la difficoltà ad avviare e portare avanti lo standard di certificazione;
  • l’eccessiva vicinanza dello standard all’industria e alla distribuzione.

In sostanza, i Paesi in cui non vi è quasi o nessuna integrazione fra certificazioni volontarie e controlli ufficiali vivevano come indebita pressione dell’autorità a certificarsi la proposta di implementare il sistema aprendo alle certificazioni volontarie. Infine, anche questi Paesi hanno individuato come criticità la gestione del flusso di informazioni.
Il gruppo di lavoro delle autorità competenti ha invece individuato come vantaggi le seguenti voci:

  • la possibilità di eseguire controlli prioritari più mirati;
  • la disponibilità di un’ampia banca dati;
  • l’opportunità di lavorare con i proprietari degli standard per l’interesse comune.

Al workshop hanno partecipato anche aziende di diversi Paesi europei: il loro gruppo di lavoro ha individuato come vantaggi della maggiore interazione fra i due sistemi di controllo proprio l’accesso alle informazioni, un miglioramento dell’immagine e della credibilità del settore e un incremento dell’igiene e della sicurezza alimentare nel suo complesso.
Il gruppo di lavoro che riuniva rappresentanti della filiera apprezzava, nella maggior interazione dei sistemi, l’aumentata capacità di influenzare il sistema da parte delle autorità competenti, la possibilità di sommare i controlli pubblici a quelli volontari e la maggiore opportunità di rimediare alle eventuali non conformità.
Tuttavia, la filiera si domandava come fosse possibile sviluppare un reale impatto positivo sulla sicurezza alimentare. Infine, altri gruppi di lavoro ancora hanno evidenziato altri vantaggi possibili:

  • la semplificazione dei controlli ufficiali;
  • il miglioramento nell’utilizzo delle risorse disponibili per i controlli ufficiali;
  • una maggior consapevolezza dei rischi e dei requisiti legali da parte delle aziende;
  • lo sviluppo di mirati piani di campionamento di settore.

Comune a tutti i gruppi di discussione è emerso il vantaggio individuato nello scambio di informazioni sui rischi possibili e il dialogo con gli standard privati.
I risultati del workshop sono stati molto importanti, soprattutto per alcuni Paesi che hanno deciso di modificare l’interazione con gli standard volontari, intervenendo solo sugli aspetti evidenziati come positivi che sono emersi proprio dalle discussioni dei gruppi, mentre altri Paesi ancora non hanno intenzione di ridurre i controlli pubblici. Per il 2017-2018 la DG SANTE condurrà un’indagine sull’attuazione dei controlli ufficiali sulla base del rischio nel settore mangimistico.


Giulia Mauri

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